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从383改革方案前瞻财税制度改革对地方之影响

浙江日报   2013-11-11 08:37

[摘要] 十八届三中全会正在召开。人们尤为关注的是起码指导未来十年综合改革的“顶层设计”。可以想象,大会内容全面而丰富。但是作为地方政府,无疑要将财税制度的改革置于突出位置。因为除了“事在人为”之外,在高度货币化的市场经济条件下,毕竟“凡事都得花钱”。

十八届三中全会正在召开。人们尤为关注的是起码指导未来十年综合改革的“顶层设计”。可以想象,大会内容全面而丰富。但是作为地方政府,无疑要将财税制度的改革置于突出位置。因为除了“事在人为”之外,在高度货币化的市场经济条件下,毕竟“凡事都得花钱”。

种种迹象表明,财税体制的改革将是新一轮综合改革的重点之一——不把这件事情理顺,地方政府很难实质性转型,下一步中央所确定的诸多经济社会发展事务,也将无法有效推进。

据国务院发展研究中心的383改革方案,涉及地方的财税改革目前有以下要点:其一,是按事权优先原则,调整优化税收划分和转移支付制度。相关改革会将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。今后占据越来越大比重的社会保障开支,国家将会通过名义账户制统一各类人群的基本养老保险,保险基金实行统筹;医保参保补贴实现“费随人走”,人口跨行政区流动时补贴由上级政府承担;同步实行全民普及的个人社会保障卡,做到范围的可携带使用。

其二,是伴随农地制度改革的深化,土地财政模式将会最终摒弃。相关改革将会在现有土地权属基础上,允许集体建设用地入市交易,赋予农民集体土地的处置权、抵押权和转让权。对被政府征收土地,改原用途补偿为公平补偿,农民房屋按市价补偿,被征地农民纳入城镇社保体系。

其三,是调整税收,改变过多依赖生产环节流转税的格局。国家将扩大房产税试点范围,过渡期后全面推开,并明确为区县级政府主体税。按照消费地原则,将国内消费税划为地方税,由生产环节改为零售环节征收,同时将车辆购置税划归地方税。

其四,是税费法定,加大权力机关对税费立项和征收的法律监督。改政府卖地为国有土地资产经营,明确经营不得当期使用,其用途和绩效由人大审议监督。全面减并非税收入,市、区县政府每项非税收入征收均需要省级人大以上批准。

照此方案的思路看来,大致可以看出对地方政府的财政运行可能产生如下影响:

一是贯彻事权和财权相一致的原则,桥归桥、路归路,中央和地方的税收收入和财政开支会进一步明晰化、法定化,消除过往诸多事权和财权不对称的“模糊地带”。譬如跨省“对口支援”,本应纳入规范的中央财政转移支付,但多年来却临时抱佛脚,成了一个法不成文的“明规则”。再譬如省际之间流域水环境治理和保护费用,也是“想起一出是一出”,一再脱离规范的财政制度,“重打锣鼓另开张”。

二是地方政府要精兵简政,大力压缩财政供养人员和行政开销,以与平稳增长的财政税收相适应。随着经济由高速增长转入中速,财政税收的增势也趋于平缓。加之减轻税负的力度加大,财政收支状况较之过往将日见拮据。为此,增收减支特别是大幅度减支遂成必然选项。而且,这也将有利于推进地方政府职能转变,减少对微观经济社会事务的过度干预。

三是规范税费收入,进入“法定税费”的良性轨道。政府为了强化对于经济社会发展的管理,包括维持自身的运转,会天然倾向于增加税费种类和征收力度,而这恰恰是政府成为“问题本身(当年里根总统语)”的一大深层原因。对于政府税费征收的监督,本应是权力机关的重大职责。我国在这方面的某种失序状态曾广受诟病,相信“法定税费”也会成为这次财税改革的一大要求。

四是促进产业结构调整,优化税收来源。我国目前过分倚重工业制造的产业结构,是和过分倚重生产环节的流转税收相联系的。一些地方不顾资源禀赋和发展条件硬要“工业兴县”,也是这种制度安排使然。今后地方税源向消费环节和财产环节的转变,将有利于地方注重环境保护,人文进步、社会和谐和服务业的长足发展,避免因为工业的单兵突进而被动吸纳外来劳动力,以及由此引发的边缘化生存带来的诸多社会矛盾。

“凡事预则立,不预则废”。税负过重、税源单一,土地财政、收支失衡,立项随意,征收“选择”等多年来财税体制的陈伤和痼疾,这次改革都会有所涉及。虽然不可能一步到位,但一定会提出改革的目标模式和方法步骤,也即所谓的“路线图”和“时间表”。在中央和地方的事权财权日渐规范和显性的新背景下,我们必须未雨绸缪、主动应对。(作者为区域经济研究学者)

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