[摘要] 一方面商品房处于大面积供大于求的状态,而另一方面政府又有建设保障房的压力,所以促使地方政府现阶段采取回购商品房来充当保障房。但律师指出,目前各地政府回购商品房的行为没有明确的法律依据,从法理上来讲,一旦动用财政资金,都需要有法律依据。
6亿平方米住宅库存压力好大
“政府回购”法律依据欠坚实
一个值得关注的背景是,三四线城市的住宅库存自2011年开始一直增长,截至目前已有近6亿平方米的待售库存。
一方面商品房处于大面积供大于求的状态,而另一方面政府又有建设保障房的压力,所以促使地方政府现阶段采取回购商品房来充当保障房。但律师指出,目前各地政府回购商品房的行为没有明确的法律依据,从法理上来讲,一旦动用财政资金,都需要有法律依据。
“把房子卖给政府去——如果你要卖房子,挂单在中介机构卖不出去,现在多了一条路。”这是近在福建省福州市流传颇广的一条消息。1月24日,福州市下发《关于福州市统购商品房和安置房、回购安置协议指导意见(试行)》(以下简称指导意见),提出该市市民手头上有多套商品房或安置房,可以卖给政府;由各区政府指定一家国有企业作为统购商品房和安置房的购买主体,解决被征收房屋群众对安置现房的需求。
不只福州,记者查阅资料后发现,四川、安徽、江苏、辽宁、内蒙古和贵州等省市正在实施试点政府回购商品房。
地方政府在楼市上这一举动被中原地产首席分析师张大伟解读为“地方政府的救市行动”。“一个值得关注的背景是,三四线城市的住宅库存自2011年开始一直增长,截至目前已有近6亿平方米的待售库存。”另一专家称。
上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈则指出,目前一方面商品房处于大面积供大于求的状态,而另一方面政府又有建设保障房的压力,所以促使地方政府现阶段采取回购商品房来充当保障房。
资料显示,2015年,保障房建设任务为700万套,棚户区改造规模不低于470万套。
多地回购商品房当保障房
福州政府此次回购商品房举动早有先兆。在福州出台指导意见的4天前,住房和城乡建设部(以下称住建部)部长陈政高在棚户区改造经验交流会上表示,房地产库存高企的三四线城市,再盖新楼进行整体安置已没必要,住建部要指导督促商品住房较多的城市,出台支持措施,将商品房转化为安置房,促进棚改与利用存量房的有效衔接。
更早之前,2014年8月8日,福建省就规定各市、县政府可采取政府收储方式,积极稳妥收储商品住房作为保障性住房。
据业内人士介绍,政府回购适当面积普通商品房实现就近安置或者就地安置,成为完成保障房建设的一种手段。目前,湖南、成都、芜湖、嘉兴等省市在棚改中探索实施政府回购商品房的方式。
2014年8月,湖南省明确规定各地政府和企事业单位以及经济园区可购置适当面积的普通商品房,用于公租房和棚户区改造安置房。
安徽省芜湖则在政府回购商品房一事上启动得更早。数据显示,截至2014年11月芜湖已完成棚户区改造约1.3万户,其中回购商品房充当棚户区的安置房高达45%。
中国房地产研究会副会长胡志刚表示,目前,一方面商品房的库存压力大,房地产市场急需消化库存,而另一方面各地政府每年有建设保障房的压力。另外,许多商品房和安置房由于没有达到购房者的需求而被空置,形成资源浪费。
“根据2014年6月国家开发银行《关于进一步加强统筹协调好棚户区改造贷款资金的通知》,回购商品房作棚改的安置房总投资的比例可以达到40%(此前这一比例仅为20%);而住建部提出2015年棚户区改造资金将不低于5000亿元,若按40%的货币补偿计算,今年将有近2000亿元的资金用于回购商品房,形成近100多万套商品房的需求。这有利于缓解楼市库存压力,但是与巨大库存相比仍然是杯水车薪。”中投顾问房地产行业研究员韩长吉在接受记者采访时表示。
“现在通过出售给政府的方式有利于消化库存和减少建设安置房的需求,提高资源使用效率。”复旦大学房地产研究中心主任尹伯成称。
对此,陕西省社会科学院委员会副主任张宝道表示赞同。“政府通过回购商品房,促进保障房发展,解决低收入群体住房问题,起到稳定房地产市场和整体经济发展的作用,是一项一箭双雕的措施。”
政府回购商品房被指无法律依据
然而,政府回购商品房行动推进的同时,业内一直存在对这一行为的质疑声。“商品房充当保障房之后,其回购价格如何确定?钱从什么地方来,是地方财政?还是中央拨款?如果是使用纳税人的钱去回购商品房,后卖给享受保障房的人群,是不是又重回福利分房的计划时代?如何保证其公平、公正?”亚太城市房地产研究院院长谢逸枫说。
北京市盈科律师事务所高级合伙人李季先告诉记者:“目前各地政府回购商品房的行为没有明确的法律依据,从法理上来讲,一旦动用财政资金,都需要有法律依据。”
对此,韩长吉表示赞同。“该政策确实存在争议,存在权利寻租的空间,如今开发商建设的商品房存量较大,政府如何购买、购买谁的,以怎样的价格购买都存在不确定性,存在可以协商的空间。”
“政府回购商品房、安置房的行为至少应该有一个公开招投标的过程,比如说政府收购多少套商品房和安置房,收购多少面积,位置的选定,这样会更加公开透明。”胡志刚对记者说。
而张宝道则对记者说:“中央已有支持建设保障房的政策精神,地方出台落地政策是顺理成章的事情。”
今年1月6日,住建部下发《关于加快培育和发展住房租赁市场指导意见》,鼓励开发商售转租、地方回购商品房。
“如果政府在回购商品房时,开发商和手中握有多套房屋的业主都是自愿把房屋卖给政府的话,同时交易价格也是相互协商的情况,那从法律角度来看没有问题。”北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波对记者指出。
“现在需要担心的是这个过程中怎么去防止暗箱操作,因为回购商品房从某种程度上来看是政府采购行为,这是地方政府引入该项政策时,需要考虑的问题。”楼建波说。
尹伯成对记者表示,尽管目前法律依据暂时没有看到,但是政府应该拥有该项权利,福州出台的指导意见要求委托一家国有企业来完成这件事情,因此总体来讲还是政府出面,市场运作的事情,这是可行的,现在各地出台回购商品房的文件符合当下时局的需要。
回购商品房存操作难题
记者从多位业内人士处了解到,尽管7省市都在进行回购商品房试点,但是各地执行政策皆不同,特别是在回购价格的确定上。
福州出台的指导意见称,安置房以机构评估的平均价作为回购价格;而商品房的购买价格则以机构评估的平均价格为基数与开发企业进行协商洽谈,协商确定的价格原则上低于市场评估价格15%以上。
“从芜湖等地的操作流程来看,政府主要是以‘团购’价格从开发商手中回购商品房用于棚户区改造的安置房。”傅蔚冈对记者说。
专家指出,收购商品房用于保障房、将商品房转化为安置房,具体运作情况比较复杂,各地存在显著差异。比如,政府拿着财政拔款,只能收购什么样的商品房?被选中作为安置房的商品房项目,如何享受税费减免?正在建设中的商品房项目,哪些项目有资格半路搭车享受国开行支持?如何防范政府官员在挑选商品房项目过程中的权力寻租等等问题待解。
张大伟则对记者分析道,政府回购商品房存在收购价格确定难题,从定价的角度来说,二手房根本就没有统一定价标准,因为同样一套二手房,有需求和没有需求的购房者愿意支付的价格不一致。
“例如指导意见中提及的以低于市场价格15%的形式进行收购,既然存在市场价格,那开发商和个人为什么不选择卖给市场,而选择卖给政府?”张大伟说。
尹伯成告诉记者:“如何回购商品房把这个事情做好,需要遵循几项原则:一是遵循公平自愿的原则;二是信息公开,按照指导意见的做法需要做到对外信息公开;三是确保评估价格合理。四是选择国有企业时,国有企业需遵循保本微利原则。”
“另外对于小业主而言,政府对房源问题也无法解决。因为回购的房源是作为保障房的,但是如果是在居民区收购房屋的话,将会涉及到房屋如何认定权属等问题。”张大伟对记者说。
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政府回购商品房充当保障房。这是消化库存、保障民生之举，本质上是政府继土地市场后在开发市场入市托市，充当房地产市场的风向标。
1月24日，福州市下发《关于福州市统购商品房和安置房、回购安置协议指导意见（试行）》，此前1月6日，住建部出台《关于加快培育和发展住房租赁市场指导意见》，鼓励开发商售转租、地方回购商品房。1月20日，住建部部长陈政高表态，房地产库存高企的三、四线城市，再盖新楼进行整体安置已没必要。
有两大要点值得关注。房地产开发企业转变盈利模式，从开发出售转向租售并举，住建部政策明确“支持房地产开发企业将其持有房源向社会出租，支持房地产开发企业改变经营方式，从单一的开发销售向租售并举模式转变”，这不仅意味着盈利模式的转变，也是盈利水平的长期下降。
货币上升周期、房地产牛市周期，开发商出售房地产可以获得不菲的回报，甚至捂盘惜售直接获得资产品价格大幅上升的。2005年福州市物价局一份让市场沸沸扬扬的调查显示，开发商利润率平均约50%，低约20%，高超过90%，这当然引起反弹，开发周期、隐性成本不清晰，也没有计入低谷时期的风险。
保守估计，房地产牛市周期利润率在20%左右，但到熊市周期利润率可能只有3%，甚至有的开发商还要亏本经营。政府鼓励开发商从出售转为租售并举，租金长期维持在5%已经算比较好，通常房屋供给比较稳定，而租金上下起伏较大。以南昌为例，根据房天下数据，2014年12月南昌新售商品房均价为每平方米8850元，平均租金为每月每平方米22.66元，不算物业管理费，如果是个人投资者，租金年化在3%左右，还不如去银行存5年定期存款。对于开发商而言，还要加上土地、融资、人力等成本，这样的是不可接受的。
政府鼓励开发商从投资、出售转向出租，是逼着开发商承认盈利模式的转变，承认市场的严冬已经到来。
如果是政府回购商品房充当保障房，情况略好，但也好不到哪里去。以安徽芜湖为例，截至2014年11月该地已完成棚户区改造约1.3万户，其中回购商品房充当棚户区的安置房高达45%。芜湖市政府以“团购”的价格从开发商手中回购商品房用于棚户区改造的安置房，只能选择2007年以后建设的建筑面积不超过120平方米的商品房。若回购商品房充当公开配售的保障房实行不完全产权，由政府持有30%产权，被保障人员持有70%产权，若回购商品房充当定向安置房，如棚改中的安置房，实行完全产权，即被安置人员拥有100%的产权。
政府收购时的价格是当时市场所能出的低价格，可能低15%到20%左右，如福州业内开发商透露，2014年该市就有几个商品房项目被政府回购作为保障房，价格也差不多低于市价15%。这一价格如果能为市场托底是个好事，不过，由于房地产价格大幅下挫，政府托的就不是刚性底，曾经出现过政府托底购买的保障房价格还高于周边楼盘的现象，原因就是市场价格的大幅下滑。
在具体的操作中，对于政府而言面临诸多选择，现在受共有产权等因素影响，经济适用房寻租现象等消失，但政府的寻租空间变大，收购时选择哪个楼盘，以什么样的价格收购，如果暗箱操作，极易滋生腐败，在保障房可怜的经费上拔毛。选择的程序与透明就成为重要的环节，本质上，这就是政府采购。
回购商品房充当保障房，听起来很美，但对房地产市场不会起根本作用。
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